Platforma za društveni razvoj i inovacije
Uloga i značaj procene uticaja na zdravlje u kontroli industrijskog zagađenja
Prim. dr Elizabet Paunović
Svetska zdravstvena organizacija (SZO) definiše procenu uticaja na zdravlje[1](eng. Health Impact Assessment; u daljem tekstu: HIA) kao „praktičan pristup koji se koristi za procenu potencijalnih zdravstvenih efekata politike, programa ili projekta na populaciju, posebno na ugrožene grupe ili grupe u nepovoljnom položaju“. Cilj procene je da se donosiocima odluka i zainteresovanim stranama pruže preporuke radi uvećanja pozitivnih i smanjenja negativnih efekata predloženog projekta na zdravlje.
Procena uticaja na zdravlje (HIA) u kontroli industrijskog zagađenja trebalo bi da ima obavezno mesto u postupku izdavanja integrisanih dozvola u skladu sa sistemom integrisanog sprečavanja i kontrole zagađivanja (eng. Integrated Pollution Prevention and Control; u daljem tekstu IPPC), jer predstavlja ključni mehanizam kojim se kontrola industrijskog zagađenja izričito usmerava ka ishodima po zdravlje stanovništva omogućava strože i preciznije oblikovanje mera za ograničavanje emisija i jača legitimitet odlučivanja o integrisanim dozvolama.
Sagledavanje industrijskih emisija kroz kvantifikovane zdravstvene rizike (npr. morbiditet i mortalitet povezani sa emisijama PM₂, SO₂ ili NOx) omogućava prelazak sa usklađenosti samo sa tehničkim standardima na integrisanu zaštitu životne sredine i zdravlja, u skladu sa ciljevima održivog razvoja i smernicama SZO. Upravo zato se ovaj pristup označava kao integrisano sprečavanje i kontrola zagađivanja.
Veza između IPPC i HIA postoji već na konceptualnom nivou: izdavanje dozvola za integrisano sprečavanje i kontrolu zagađenja već zahteva procenu značajnih uticaja na životnu sredinu. Međutim, ljudsko zdravlje se u našem zakonodavstvu, kao i u predlogu novog Zakona o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađivanja životne sredine, i dalje implicitno tretira samo kroz standarde kvaliteta životne sredine, a ne kao samostalan predmet procene.
Integrisanje HIA u IPPC operacionalizovalo bi vezu „životna sredina–zdravlje“: postupak izdavanja dozvola postao bi sredstvo za identifikaciju puteva izloženosti (vazduh, buka, zemljište – lanac ishrane), kvantifikaciju zdravstvenih opterećenja i, na osnovu tih procena, ugradnju mera za ublažavanje negativnih uticaja kao uslova za izdavanje dozvole.
Stoga je neophodno da se već u prvom koraku postupka izdavanja dozvola obavezno uključe stručne institucije javnog zdravlja, koje bi sprovodile HIA kao integralni deo celokupne procene uticaja. U postupku javne rasprave obavezno treba uključiti i stanovništvo čije je zdravlje ugroženo, kao i organizacije civilnog društva koje se bave promocijom zdravlja i zaštitom životne sredine.
Koji su osnovni principi izrade HIA kao dela procene uticaja na životnu sredinu i integrisanog sprečavanja i kontrole zagađivanja životne sredine?
HIA koristi kvantitativne, kvalitativne i participativne tehnike i ovaj pristup se može primeniti u različitim privrednim sektorima . Procena uticaja na zdravlje je, kako navode Cole i Fielding, „aktivnost koja pomaže političarima da razumeju zdravlje kao pojam mnogo širi od zdravstvenog sistema i lečenja“[2]. U mnogim međunarodnim dokumentima ovaj princip je prisutan ne samo kroz definiciju zdravlja Svetske zdravstvene organizacije[3] kao „stanja potpunog fizičkog, mentalnog i socijalnog blagostanja, a ne samo odsustva bolesti i slabosti“, već i kroz princip „zdravlje u svim politikama“[4]. Ovi principi čine i okosnicu srpske zakonske regulative u oblasti javnog zdravlja, a njihov cilj je da informišu donosioce odluka obezbeđivanjem procene zdravstvenih rizika u vođenju različitih sektorskih politika.
HIA obezbeđuje uređen i zakonski definisan način za uključivanje javnosti u izradu procene zdravstvenih rizika, odnosno uključivanje onih na koje određeni predlog može uticati. Takvo učešće javnosti obavezan je deo sprovođenja HIA. Pored toga, HIA pomaže donosiocima odluka da razmotre alternative i unapređenja kojima se sprečavaju bolesti ili povrede i aktivno promoviše zdravlje. Zasniva se na četiri međusobno povezane vrednosti:
- demokratiji (promovisanje učešća zainteresovanih strana);
- pravičnosti (uzimajući u obzir uticaj na celokupnu populaciju, uključujući i najosetljivije grupe);
- održivom razvoju; i
- etičkoj upotrebi dokaza.
Uloga i značaj institucija javnog zdravlja u proceni uticaja politika i propisa na zdravlje
Zakon o javnom zdravlju prepoznaje potrebu da se drugim sektorima obezbedi ovakva stručna zdravstvena ekspertiza[5]. U članu 8. („Životna sredina i zdravlje“) ovaj zakon propisuje da su instituti i zavodi za javno zdravlje nosioci sledećih aktivnosti:
- davanje mišljenja o dokumentima prostornog i urbanističkog planiranja, uključujući i tehničku dokumentaciju, u smislu zakona kojim se uređuje planiranje i izgradnja u delu koji se odnosi na zdravlje stanovništva;
- procenu rizika po zdravlje stanovništva na osnovu registra izvora (katastra) zagađivanja;
- praćenje i analizu zdravstvenog stanja stanovništva i procenu rizika po zdravlje u vezi sa uticajima iz životne sredine, uključujući i procenu epidemiološke situacije.
Strategija javnog zdravlja u Republici Srbiji za period 2018–2026. godine[6] , u poglavlju koje se odnosi na životnu sredinu i zdravlje, obavezuje nadležne institucije (institute i zavode za javno zdravlje) da obavljaju sledeće aktivnosti:
4.2.1.4. Obezbeđivanje povoljnog okruženja za aktivno sprovođenje prihvaćenih međunarodnih obaveza iz oblasti životne sredine i zdravlja (procena uticaja na životnu sredinu – deklaracije, protokoli, akcioni planovi i sl.);
4.2.1.5. Aktivno sprovođenje prihvaćenih međunarodnih obaveza iz oblasti životne sredine i zdravlja (procena uticaja na životnu sredinu – deklaracije, protokoli, akcioni planovi i sl.).
Nažalost, studije procene uticaja na životnu sredinu ne sadrže stručno i metodološki upotrebljive procene uticaja na zdravlje, jer ne daju odgovore na pitanja za koja postoji stručni konsenzus i preporuka SZO da se na njih mora odgovoriti. Ta pitanja su: kakvi su zdravstveni rizici, da li ih je moguće smanjiti i da li predloženi tehnološki postupci garantuju najniže moguće zdravstvene rizike. I pored toga što oba nova zakona – Zakon o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu[7] i Zakon o proceni uticaja na životnu sredinu[8] – uticaj na zdravlje izričito stavljaju na prvo mesto, studije procene uticaja i dalje uopšte ne sadrže procenu uticaja na zdravlje ili je ne sadrže u metodološki ispravnom obliku, jer ne daju odgovore na navedena pitanja.
Nacrt Zakona o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađivanja životne sredine i procena uticaja na zdravlje
Situacija sa Nacrtom Zakona o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađivanja životne sredine[9] u tom pogledu još je nepovoljnija. Iako stručni razlozi za uključivanje procene uticaja na zdravlje ostaju suštinski isti, procena zdravstvenih rizika i predlozi mera za zaštitu zdravlja stanovništva uopšte nisu prepoznati kao integralni deo procene uticaja. U javnoj raspravi predložene su izmene teksta kojima bi se zdravlje uvelo kao bitan element procene uticaja. Međutim, iz odgovora Ministarstva za zaštitu životne sredine na predloge iz javne rasprave vidi se da predlagač zakona zaštitu zdravlja stanovništva ne prepoznaje ni kao integralni deo studije, pa samim tim ni same IPPC dozvole, niti populaciju koja trpi negativne industrijske uticaje i organizacije civilnog društva iz oblasti javnog zdravlja i zaštite životne sredine vidi kao obavezne učesnike javne rasprave.
Prema stanovištu Ministarstva, zdravstveni sektor može, ako smatra za shodno, da se uključi u javnu raspravu o studiji procene uticaja sa podacima o proceni rizika. Ostaje, međutim, potpuno nejasno zašto se zagađivač oslobađa obaveze da obezbedi i podatke o uticaju na zdravlje. Javni interes populacije koja trpi negativne zdravstvene uticaje mora biti iznad interesa zagađivača, a zakonska rešenja moraju štititi javni interes.
Sektor javnog zdravlja zato ima dvostruku ulogu: kao stručni akter (daje mišljenja i predloge nadležnom organu – u ovom slučaju Ministarstvu zaštite životne sredine – ne „ako oseti potrebu“, već kao obavezu propisanu Zakonom o javnom zdravlju, sa kojim bi trebalo usaglasiti ovaj predlog zakona) i kao posrednik prema javnosti (tumači zdravstvene rizike, objašnjava rezultate procena i značaj predloženih mera jezikom razumljivim stanovništvu).
Ovaj materijal objavljen je uz finansijsku pomoć Evropske unije. Za njegovu sadržinu odgovorna je isključivo Platforma za društveni razvoj i inovacije i ona ne odražava nužno stavove Evropske unije.
[1]https://iris.who.int/server/api/core/bitstreams/0a2ace36-bd52-4f66-9749-7a78ebcbcc74/content
[2] https://pubmed.ncbi.nlm.nih.gov/17173539/
[3] https://www.who.int/about/governance/constitution
[4] https://www.afro.who.int/sites/default/files/2017-06/140120HPRHiAPFramework.pdf
[5] https://pravno-informacioni-sistem.rs/eli/rep/sgrs/skupstina/zakon/2016/15/7/reg
[6] https://pravno-informacioni-sistem.rs/eli/rep/sgrs/vlada/strategija/2018/61/1/reg
[7] https://www.paragraf.rs/propisi/zakon_o_strateskoj_proceni_uticaja_na_zivotnu_sredinu.html
[8] https://www.paragraf.rs/propisi/zakon_o_proceni_uticaja_na_zivotnu_sredinu.html